Tugas Konsultan Pengawas Membuat Justifikasi Teknis dalam Perubahan Kontrak (CCO): Bukan Sekadar Mengubah Volume Pekerjaan
***************************************
Pernah kami menemukan kondisi seperti ini di lapangan: pekerjaan sudah berjalan, progres fisik sudah cukup jauh, tetapi ketika dilakukan pengukuran bersama, ternyata kondisi aktual tidak sepenuhnya sama dengan gambar dan volume dalam kontrak. Ada pekerjaan yang volumenya berkurang, ada yang justru bertambah, bahkan ada bagian tertentu yang secara teknis harus disesuaikan agar bangunan atau pekerjaan benar-benar dapat berfungsi.
Di sinilah biasanya muncul istilah yang cukup akrab di proyek konstruksi: CCO atau Contract Change Order.
Pada tahap ini, sering muncul pertanyaan sederhana tetapi sebenarnya sangat penting: siapa yang harus menjelaskan mengapa pekerjaan itu perlu diubah? Apakah cukup penyedia mengatakan bahwa kondisi lapangan berbeda? Tentu tidak. Apalagi kalau perubahan tersebut kemudian berdampak pada volume, jenis pekerjaan, spesifikasi, biaya, atau waktu pelaksanaan.
Menurut saya, justru di titik inilah peran konsultan pengawas menjadi sangat penting. Konsultan pengawas tidak cukup hanya mengatakan, “di lapangan memang seperti ini.” Ia harus mampu menerangkan mengapa kondisi tersebut berbeda, apa akibat teknisnya, bagaimana solusi yang diperlukan, dan mengapa perubahan itu layak dilakukan.
Itulah fungsi penting dari justifikasi teknis.
Dalam pekerjaan konstruksi, justifikasi teknis pada dasarnya menjadi dokumen yang menjelaskan alasan teknis di balik suatu perubahan pekerjaan. Dokumen ini bukan sekadar formalitas untuk melengkapi berkas addendum. Ia seharusnya menjadi rekam jejak profesional yang menunjukkan bahwa perubahan pekerjaan memang lahir dari kondisi objektif di lapangan, kebutuhan teknis, dan pertimbangan untuk menjaga mutu serta fungsi pekerjaan.
Perlu dibedakan antara justifikasi teknis dengan persetujuan perubahan kontrak. Konsultan pengawas dapat memberikan analisis, pemeriksaan, rekomendasi dan pertimbangan teknis, tetapi keputusan perubahan kontrak tetap berada dalam mekanisme kewenangan kontraktual, terutama pada PPK bersama Penyedia sesuai ketentuan perubahan kontrak.
Perpres 16 Tahun 2018 yang telah diubah terakhir dengan Perpres 46 Tahun 2025 mengatur bahwa apabila terdapat perbedaan antara kondisi lapangan dengan gambar dan/atau spesifikasi teknis/KAK dalam kontrak, PPK bersama Penyedia dapat melakukan perubahan kontrak. Perubahannya dapat berupa penambahan atau pengurangan volume, penambahan atau pengurangan jenis kegiatan, perubahan spesifikasi teknis, dan/atau perubahan jadwal pelaksanaan.
Jadi, kalau kita lihat dari sisi administrasi kontrak, CCO bukan dimulai dari angka tambah atau kurang. Ia seharusnya dimulai dari fakta lapangan.
Misalnya dalam pekerjaan jalan terdapat item galian biasa. Dalam dokumen kontrak volume galian biasa sudah ditentukan berdasarkan hasil perencanaan. Ketika pekerjaan dimulai, ternyata pada STA tertentu ditemukan kondisi tanah yang berbeda dan sebagian area merupakan material keras atau batuan. Penyedia kemudian mengusulkan perubahan jenis pekerjaan.
Di sini konsultan pengawas tidak seharusnya langsung membuat kesimpulan, “galian batu perlu ditambahkan.”
Pertanyaannya justru harus lebih panjang: di mana lokasi perubahan itu, berapa panjang atau luasnya, bagaimana kondisi eksistingnya, apakah kondisi tersebut benar-benar berbeda dari data perencanaan, apakah perubahan jenis pekerjaan memang diperlukan, bagaimana metode pelaksanaannya, dan apa konsekuensinya terhadap mutu, biaya serta waktu?
Nah, jawaban atas pertanyaan-pertanyaan tersebutlah yang kemudian menjadi bahan utama justifikasi teknis.
Saya melihat kesalahan yang cukup sering terjadi dalam praktik adalah justifikasi teknis dibuat setelah keputusan perubahan pekerjaan sebenarnya sudah terjadi. Akibatnya, dokumen tersebut hanya menjadi semacam “pembenaran administratif”. Kondisi seperti ini tentu kurang sehat.
Idealnya justifikasi teknis lahir dari proses pengawasan.
Konsultan pengawas menemukan kondisi lapangan, melakukan pemeriksaan dan pengukuran, membandingkannya dengan dokumen kontrak, mendokumentasikan kondisi aktual, membahasnya bersama pihak terkait, kemudian menyusun rekomendasi teknis. Dengan alur seperti itu, dokumen CCO mempunyai cerita yang jelas: kondisi awalnya bagaimana, masalahnya apa, hasil pemeriksaannya bagaimana, dan mengapa perubahan menjadi solusi yang diperlukan.
Dalam konteks bangunan gedung negara, Permen PUPR Nomor 22/PRT/M/2018 juga menempatkan pengawasan teknis sebagai bagian penting dalam pelaksanaan konstruksi. Pengawasan teknis mencakup pengendalian waktu, biaya, pencapaian sasaran fisik berupa kuantitas dan kualitas, serta tertib administrasi pembangunan. Dalam lampirannya juga terdapat tugas yang berkaitan dengan pemeriksaan perubahan pekerjaan dan pemberian masukan kepada Satker/PPK.
Artinya, konsultan pengawas memang berada pada posisi yang sangat strategis untuk memberikan pertimbangan teknis terhadap perubahan pekerjaan.
Tetapi ada satu hal yang menurut saya harus digarisbawahi: konsultan pengawas bukan pihak yang mengubah kontrak.
Ini penting.
Jangan sampai karena konsultan pengawas membuat justifikasi teknis kemudian muncul anggapan bahwa konsultan pengawas mempunyai kewenangan untuk menyetujui CCO. Justifikasi teknis adalah dasar pertimbangan teknis. Sedangkan perubahan kontrak merupakan tindakan dalam ranah pengelolaan kontrak yang harus dilakukan oleh pihak yang mempunyai kewenangan sesuai peraturan dan dokumen kontrak.
Dalam bahasa sederhana, konsultan pengawas menjelaskan “mengapa secara teknis perlu berubah”, sedangkan PPK bersama Penyedia menjalankan proses perubahan kontraknya sesuai kewenangan dan ketentuan yang berlaku.
Karena itu, isi justifikasi teknis sebaiknya tidak berhenti pada kalimat seperti, “berdasarkan kondisi lapangan diperlukan penambahan pekerjaan.”
Kalimat seperti itu terlalu lemah.
Yang dibutuhkan adalah penjelasan yang dapat diuji. Misalnya, kondisi eksisting berdasarkan hasil pemeriksaan lapangan menunjukkan adanya perbedaan antara kondisi aktual dengan gambar atau volume kontrak. Kemudian dijelaskan lokasi perbedaannya, hasil pengukuran bersama, dokumentasi lapangan, dampaknya terhadap pekerjaan, risiko apabila tidak dilakukan perubahan, solusi teknis yang direkomendasikan, serta konsekuensi terhadap volume, harga dan waktu.
Dengan begitu, ketika beberapa bulan kemudian dokumen tersebut diperiksa oleh PPK, Inspektorat, BPK, atau pihak lain, orang yang membaca tidak perlu bertanya-tanya, “Sebenarnya kenapa pekerjaan ini diubah?”
Jawabannya sudah ada di dalam dokumen.
Justifikasi teknis yang baik juga harus mampu menunjukkan bahwa perubahan tersebut bukan dibuat untuk sekadar menghabiskan anggaran. Ini sangat penting terutama ketika perubahan menyebabkan nilai kontrak bertambah.
Perpres 46 Tahun 2025 tetap mempertahankan ketentuan bahwa apabila perubahan kontrak mengakibatkan penambahan nilai kontrak, penambahan nilai kontrak akhir pada prinsipnya tidak melebihi 10% dari harga yang tercantum dalam kontrak awal. Perpres 46 Tahun 2025 menambahkan ketentuan khusus bahwa apabila perubahan kontrak disebabkan keadaan darurat, penambahan nilai kontrak akhir dapat melebihi 10% berdasarkan persetujuan PA.
Karena itu, angka dalam CCO tidak boleh berdiri sendiri.
Kalau ada pekerjaan tambah Rp500 juta, misalnya, pertanyaan teknisnya bukan hanya “Rp500 juta itu dari mana?” tetapi juga “pekerjaan apa yang bertambah, mengapa bertambah, bagaimana volume tersebut dihitung, apa dasar harganya, dan apa hubungan pekerjaan tersebut dengan pencapaian sasaran kontrak?”
Di sinilah pentingnya konsultan pengawas memahami bukan hanya gambar dan spesifikasi, tetapi juga administrasi kontrak.
Konsultan pengawas yang hanya kuat secara teknis tetapi tidak memahami konsekuensi kontraktual dapat membuat rekomendasi yang secara teknis masuk akal, tetapi secara administrasi justru bermasalah.Sebaliknya, dokumen yang sangat rapi secara administrasi tetapi tidak mampu menjelaskan kondisi lapangan juga tidak akan banyak membantu.
Saya sering melihat bahwa bagian paling kuat dari justifikasi teknis justru bukan bahasa yang rumit. Yang kuat adalah hubungan antara fakta, analisis dan rekomendasi.
Misalnya sederhana saja.
Kondisi awal: pada STA tertentu ditemukan kondisi tanah eksisting yang berbeda dari data perencanaan.
Hasil pemeriksaan: dilakuka pengukuran bersama dan diperoleh volume aktual yang berbeda dari volume kontrak.
Analisis: apabila pekerjaan tetap dilaksanakan berdasarkan item awal, hasil pekerjaan berpotensi tidak memenuhi persyaratan teknis atau tidak mencapai fungsi yang direncanakan.
Rekomendasi: dilakukan perubahan volume atau jenis pekerjaan tertentu sesuai kebutuhan teknis di lapangan.
Itu sudah merupakan alur berpikir yang jauh lebih kuat daripada sekadar menulis, “diperlukan CCO karena adanya kondisi lapangan.”
Dokumen justifikasi teknis juga sebaiknya didukung oleh bukti. Foto kondisi lapangan, hasil pengukuran, gambar perubahan, perhitungan volume, berita acara pemeriksaan, hasil pengujian apabila relevan, serta dokumen teknis lain dapat menjadi bagian penting dari rangkaian pembuktian.
Sebab pada akhirnya, justifikasi teknis adalah cerita yang harus bisa dibuktikan.
Kalau konsultan pengawas mengatakan bahwa volume pekerjaan bertambah karena kondisi lapangan, maka harus ada bukti mengenai kondisi tersebut. Kalau mengatakan spesifikasi perlu diubah, harus ada alasan teknisnya. Kalau mengatakan pekerjaan baru diperlukan, harus bisa dijelaskan hubungan pekerjaan tersebut dengan sasaran pekerjaan dalam kontrak.
Jadi, jangan membayangkan justifikasi teknis sebagai surat panjang yang penuh istilah teknis. Justifikasi teknis yang baik justru terasa sederhana ketika dibaca, karena pembaca dapat mengikuti alurnya tanpa harus menebak-nebak.
Kita bisa membayangkannya seperti seorang teman yang sedang menjelaskan sebuah kejadian. “Awalnya kontraknya seperti ini. Setelah pekerjaan dibuka, ternyata kondisinya seperti ini. Kami sudah cek bersama. Kalau tetap menggunakan desain awal, ada risiko seperti ini. Karena itu kami rekomendasikan perubahan seperti ini. Volume dihitung berdasarkan hasil pengukuran. Dampaknya terhadap biaya dan waktu adalah sekian.”Selesai.Tetapi di balik cerita sederhana itu terdapat tanggung jawab profesional yang besar.
Karena itu, menurut saya, konsultan pengawas harus berhati-hati ketika menyusun justifikasi teknis. Jangan sampai dokumen tersebut hanya menjadi alat untuk mengakomodasi keinginan penyedia atau keinginan pihak tertentu. Konsultan pengawas harus tetap berdiri pada fakta lapangan, dokumen kontrak, standar teknis dan kepentingan tercapainya mutu pekerjaan.
Apalagi perubahan kontrak bukan sesuatu yang boleh dilakukan hanya karena “di lapangan lebih mudah kalau begini”.
Kalimat tersebut mungkin masuk akal dalam percakapan proyek, tetapi belum cukup menjadi dasar administrasi perubahan kontrak.
Yang diperlukan adalah alasan yang dapat dipertanggungjawabkan.
Pada akhirnya, tugas konsultan pengawas dalam CCO bukan sekadar menghitung berapa meter kubik yang bertambah atau berkurang. Tanggung jawab yang lebih penting adalah membantu memastikan bahwa setiap perubahan pekerjaan mempunyai alasan teknis yang jelas, bukti yang cukup, perhitungan yang dapat ditelusuri, serta hubungan yang logis dengan sasaran kontrak.
Saya kira di situlah nilai sebenarnya dari sebuah justifikasi teknis.
Bukan karena dokumennya tebal. Bukan karena bahasanya penuh istilah teknis. Tetapi karena ketika seseorang membuka dokumen tersebut dan bertanya, “Kenapa pekerjaan ini harus berubah?”, jawabannya langsung terlihat dari fakta lapangan sampai rekomendasi akhirnya.
Dan kalau suatu hari dokumen CCO itu diperiksa kembali, konsultan pengawas dapat mengatakan dengan tenang: perubahan ini bukan dibuat karena pekerjaan ingin diubah, tetapi karena kondisi lapangan menunjukkan bahwa perubahan memang diperlukan dan telah dianalisis secara teknis.
Itulah semestinya posisi justifikasi teknis dalam pelaksanaan CCO: bukan sekadar pelengkap addendum, tetapi rekam jejak profesional yang menjelaskan alasan teknis di balik sebuah keputusan perubahan pekerjaan.
…..
Penulis Abdullah Teungku ,
Pemda Seram Bagian Timur Maluku
Hadiri bimtek MS
